I vincoli del consenso sociale alla trasformazione del territorio


 
 

 

 La persistenza del conflitto ambientale

Solo l'emergere della questione ambientale ha mantenuto viva, nell'ultimo decennio, l'attenzione per le problematiche e le discipline del territorio.

La spinta ambientalista (sia quella proveniente dalle associazioni più rappresentative che quella riscontrabile nei comportamenti e negli atteggiamenti dei cittadini "sintonizzati" sul tema) ha infatti determinato un continuo sviluppo della normativa di settore che, sebbene spesso applicata con difficoltà, è oggi in grado di regolare gran parte delle attività che determinano un qualche tipo di impatto ambientale sul territorio nazionale.

Contemporaneamente, le istanze ambientaliste hanno contribuito alla crescita di una diffusa attenzione al "territorio di riferimento" che, all’interno della società civile, ha originato con sempre maggior frequenza comportamenti di protesta contro le scelte localizzative ed infrastrutturali sviluppate da soggetti pubblici e privati.

Attualmente il dilagare di questa fenomenologia ritarda (e spesso paralizza) la realizzazione di gran parte degli interventi in programma nei settori dell’energia, dei trasporti, dello smaltimento rifiuti, della depurazione, della stessa edilizia residenziale e terziaria.

Il problema di fondo sembra consistere nel fatto che tali opere infrastrutturali, progettate per generare nel tempo benefici e vantaggi per una utenza vasta (spesso l’intera collettività nazionale), determinano disagi concentrati sulle comunità situate nelle più immediate vicinanze.

Questa originale forma di "egoismo territoriale" mantiene solo parzialmente l’originale matrice ambientalista: la sua esplicitazione in comportamenti di aperto conflitto finisce infatti per penalizzare la stessa realizzazione degli interventi inseriti nei programmi di politica ambientale.

Così, mentre nell’ambito dell’ambientalismo organizzato si registra oggi una sia pur parziale caduta della tensione antagonista, coniugata, tra l’altro, con una emergente volontà di porsi come interlocutore dei decisori pubblici, l’aumentato coinvolgimento dei comitati di quartiere, delle altre organizzazioni spontanee con aggregazione locale, degli stessi cittadini non organizzati, mantiene elevatissimo il livello del conflitto.

I grandi soggetti imprenditoriali (pubblici e privati) che intervengono sul territorio non possono non tenerne conto. Il conflitto ambientale diviene sempre più fisiologico nei sistemi sociali contemporanei, quasi una componente ineliminabile e in continua evoluzione; andrà dunque in qualche modo prevenuto o gestito ricorrendo a "percorsi di concertazione" che, pur senza compromettere l’autonomia delle scelte aziendali, consentano di negoziare le singole localizzazioni ed singoli interventi.

Un approccio di questo tipo può apparire dispendioso sia sotto il profilo economico che dal punto di vista dell'impiego di risorse temporali. In realtà si tratta di una forma di assicurazione: il conflitto territoriale presenta costi collettivi ben più elevati, soprattutto quando finisce sui tavoli dei tribunali della giustizia amministrativa, sui quali ristagna per lungo tempo, con grave danno dei soggetti proponenti ed esecutori (per il dispendio economico ma anche per la perdita di credibilità e di risorse progettuali) e degli stessi soggetti di domanda che avrebbero dovuto beneficiarne. Per evidenziare la portata del contenzioso amministrativo legato ai progetti infrastrutturali, basta osservare il numero dei ricorsi ai Tribunali Amministrativi Regionali: presso il solo TAR del Lazio, negli ultimi 3 anni, sono stati depositati poco meno di 400 ricorsi contro opere ambientali ed infrastrutture energetiche o trasportistiche (tab. 2). Occorre inoltre considerare che quando i tempi di realizzazione si moltiplicano, gli stessi presupposti che giustificavano l’intervento possono divenire obsoleti. Non è un caso che la strada delle opere pubbliche, segnatamente di quelle che presentano una qualche forma di impatto ambientale direttamente percepibile, si presenti costellata di innumerevoli "incompiute" sempre più difficilmente completabili o riconvertibili.

 

 L’"appartenenza" territoriale come vincolo alla progettualità urbana

All'interno delle grandi città si assiste ad una progressiva "erosione" del processo di identificazione tra popolazioni e municipalità. Lo stato di insoddisfazione per la qualità urbana fa sì che le metropoli siano spesso percepite come vere e proprie "sedi di disagio". I tentativi di riorganizzazione, attuati attraverso la capacità progettuale degli enti locali, raramente vengono percepiti dai cittadini come tesi ad aumentare la vivibilità complessiva della città: più spesso, soprattutto quando si esplicitano in interventi infrastrutturali, assumono per i residenti il connotato di interminabili "lavori in corso".

Il quadro si complica se si considera che le grandi città si trovano sempre più spesso costrette ad organizzarsi, nella morfologia e nel funzionamento, per soddisfare le esigenze di una domanda di funzioni urbane di cui i cittadini non rappresentano che una, sia pur importante, componente.

Ad essi si affiancano, infatti, altre categorie di soggetti in grado di esprimere un significativo "bisogno di città", traducibile in domanda di lavoro, di servizi, di infrastrutture, di spazi di fruizione individuale e collettiva. Si tratta, essenzialmente, dei pendolari che gravitano sulle città a seguito del processo di decentramento abitativo negli hinterland e dei "consumatori urbani", intendendo con quest'ultima categoria l'insieme di tutti coloro che ricercano nella città qualcosa di non riconducibile né all'abitazione né all'occupazione.

In tale contesto, queste differenti categorie di utenti della città risultano alle volte portatori di bisogni simili (ad esempio di servizi di trasporto collettivo), alle volte di interessi contrapposti (pensiamo alle proteste dei residenti contro i concerti, o ai conflitti localizzativi, ad esempio contro i parcheggi).

Questa progressiva perdita di centralità dei residenti, con la conseguente riduzione del proprio potere di autogoverno, fa sì che questi si rinserrino sovente in comportamenti di "riappropriazione territoriale" centrati sul quartiere di appartenenza, piuttosto che produrre una significativa spinta verso un più ampio processo di riorganizzazione urbana.

Può apparire paradossale, ma la crescente complessità delle città metropolitane finisce per rinforzare l'identificazione con le porzioni più minute dello spazio urbano (quartieri, comprensori, periferie, ecc.), rispetto alle quali si ribadisce un'appartenenza spesso tesa a scoraggiare ogni azione di trasformazione.

Le stesse battaglie per la qualità della vita sono quasi sempre di matrice difensiva, spesso coniugate con rivendicazioni di ispirazione ambientalista. Accade sovente che la spinta dei residenti, tesa ad ottenere incrementi di qualità urbana nel micro-territorio di riferimento, non solo non produca una coerente domanda di riqualificazione e riorganizzazione della vita urbana nel suo complesso, ma finisca per contrastare ogni proposta in questo senso, percepita come invasiva ingerenza esterna.

Tutto ciò mentre prosegue il processo di moltiplicazione dei rapporti di scambio di cose e persone che, sostanzialmente non governato, determina per i residenti e per gli utenti delle città un diffuso disagio da congestionamento ed un costante peggioramento dei principali indicatori di qualità ambientale.

Sono proprio le proposte di intervento nei settori dell'ambiente e della mobilità che risultano segnate dal maggior livello di conflitto locale. Una recente indagine, condotta attraverso l'analisi del contenuto degli articoli apparsi su 17 testate giornalistiche locali, rileva che la percentuale dei progetti urbani che attiva dinamiche conflittuali è del 41,4%, e che se si restringe l'analisi ai progetti ambientali (discariche di rifiuti urbani e depuratori) o a quelli relativi alla mobilità urbana (parcheggi e opere viarie) si raggiungono percentuali variabili tra il 50% ed il 70% (tab. 3). Le altre tipologie di intervento risultano avversate in misura decisamente minore: la ragione va naturalmente ricercata nell'assenza di controeffetti negativi sulle abitudini di vita dei residenti del loro intorno più ristretto.

I soggetti protagonisti degli episodi di conflitto suindicati sono soprattutto le associazioni ambientaliste ed i comitati di quartiere; tuttavia, mentre le prime risultano attive soprattutto nelle città metropolitane (più di 250.000 abitanti), i secondi agiscono con più efficacia nei contesti urbani di dimensioni più modeste. Nella tabella 4 viene evidenziata la presenza di ulteriori attori conflittuali che, con ruoli differenti, contribuiscono a complicare la difficile proposizione e realizzazione dei progetti urbani. Enti locali, partiti politici, imprese, associazioni di categoria, la stessa magistratura si attivano, spontaneamente o in base allo stimolo dei primi due soggetti nominati, per far valere il proprio potere di veto o di controproposta. La situazione si presenta dunque particolarmente delicata e dotata di una indubbia specificità nazionale: una ricognizione presso testimoni privilegiati in ambito europeo, nel momento in cui riconosce l’elevato potere di veto delle associazioni ambientaliste e dei comitati di quartiere, assegna un ruolo decisamente marginale agli altri soggetti per quanto concerne la partecipazione ad episodi di conflitto territoriale (tab. 5). La considerazione che può trarsi è che i conflitti di competenza tra enti locali siano meno frequenti, che più raramente i partiti politici riescano a guidare o indirizzare i momenti di protesta dal basso, che le imprese abbiano la possibilità di agire in un contesto di maggiore certezza operativa e, in ultimo, che la magistratura sia chiamata in causa più raramente rispetto a quanto avviene sul territorio nazionale. Con ciò non si vuole sostenere che la conflittualità territoriale sia più marcata in ambito nazionale piuttosto che all’estero (gli intervistati nord-europei riconoscono in essa uno dei maggiori vincoli alla realizzazione di opere di pubblica utilità), ma che presenti, nella maggior parte dei casi, un più elevato livello di complessità che, inevitabilmente, ne rende più ardua la gestione.

Un ulteriore elemento, al di là dei soggetti coinvolti, determina la specificità del caso nazionale rispetto a quanto avviene nei principali Paesi europei. Salvaguardando i limiti di confrontabilità delle due indagini, non si può fare a meno di notare che due dei principali oggetti di conflitto territoriale presenti nel nostro Paese (gli impianti di smaltimento di rifiuti solidi urbani ed i parcheggi) non sembrano determinare significativi episodi di protesta all'estero (tab. 6). In questo caso scontiamo una scarsa capacità di prevedere l’evoluzione di alcuni fenomeni e di individuare per tempo il fabbisogno infrastrutturale ad essi legato. Gli impianti progettati per affrontare quelle che sono divenute delle vere e proprie "emergenze", assumono su di sé la gravità simbolica dei problemi che intenderebbero risolvere: non ci si può dunque stupire se tali impianti sono attualmente "intrinsecamente a rischio" di opposizione locale.

 Verso un processo decisionale a partecipazione allargata

E' difficile dire quanto dell'attuale elevatissimo livello di conflittualità territoriale, sia nell'ambito dei progetti urbani che delle grandi opere infrastrutturali, dipenda da una progressiva perdita di autorevolezza dei soggetti istituzionali e quanto, al contrario, sia legato ad una crescita della capacità di autorappresentanza dei singoli e dei diversi gruppi sociali. Probabilmente si coniugano entrambi i fenomeni. Da un lato l'attuale confusione normativa (soprattutto la mancata attuazione della Legge 142) impedisce una corretta e certa attribuzione dei ruoli dei diversi soggetti protagonisti degli interventi sul territorio, dall'altro si riscontra, all'interno della dinamica conflittuale, una sempre più frequente presenza di controproposte provenienti dall'area stessa del dissenso. L'impressione che ne deriva è che esista un vasto potenziale di riflessione progettuale di cui le controparti sono spesso dotate, ma che venga attivato dagli uni in modo impositivo o velleitario, dagli altri come semplice risposta provocatoria tesa ad evidenziare l'indisponibilità a sentirsi sempre e soltanto "oggetto" delle politiche infrastrutturali piuttosto che "soggetto" attivo.

Rispetto alle problematiche urbane sembra necessario il recupero di un "rapporto di complicità" tra amministratori ed amministrati. I cittadini dovrebbero essere messi nelle condizioni di conoscere per tempo le scelte che determineranno l’evoluzione dello scenario urbano, e di condividerne la razionalità sottostante. Solo quando sarà pianificato ed attivato un sistema informativo coerente, in grado di dar conto di tutte le iniziative e di tutti i progetti, acquisteranno credibilità i tentativi di comunicare l’utilità e l’innocuità degli impianti attualmente a rischio di opposizione.

Per quanto concerne, invece, i grandi soggetti imprenditoriali protagonisti della politica infrastrutturale nazionale, è indispensabile l’attivazione di meccanismi di comunicazione d’immagine. Chiunque agisca sul territorio determinando una qualche forma di impatto ambientale non può oggi sottrarsi a questa regola generale. Per chiarire il concetto in questione possono essere citati due esempi di differente costruzione dell'immagine aziendale: da un lato i soggetti economici pubblici quali l'Enel, le Fs, gli stessi Anas e Società Autostrade, dall'altro le imprese di produzione di prodotti per l'igiene domestica e personale. Mentre i primi hanno perseguito una sorta di "strategia di gestione del silenzio" (basata essenzialmente sulla convinzione che scelte razionali dal punto di vista tecnico-economico godessero di per sé di sufficiente autorevolezza per imporsi su altre considerazioni), l'industria chimica ha preso a comunicare le proprie performances ambientali, partecipando il pubblico ed i consumatori (che all'utilità di alcuni prodotti non intendono certo rinunciare) dei propri sforzi verso una produzione meno inquinante. Inutile sottolineare come la strategia del silenzio non abbia pagato, ma sia stata, al contrario, alla base della paralizzazione delle possibilità insediative di nuove centrali, e dei tanti scontri sui progetti ferroviari, stradali e autostradali.

Oggi i tempi sono probabilmente maturi per ragionare intorno ad obiettivi realistici. Si tratta di definire un livello "voluto, tollerabile e controllabile" di inquinamento e di impatto ambientale, organizzando la propria attività o le proprie scelte in modo assolutamente trasparente. Solo in questo modo il dibattito potrà spostarsi dalla legittimità di operare delle scelte, alla legittimità delle scelte stesse.

La semplice comunicazione non sembra tuttavia sufficiente per scongiurare il problema del conflitto locale; è importante, infatti, individuare gli strumenti idonei per assecondare la crescente domanda di partecipazione ai processi di costruzione delle decisioni. Si tratta, in particolar modo nel settore delle opere pubbliche, di superare il tradizionale modello del "decidi, annuncia, difendi" per produrre consenso in ogni fase del processo decisionale, dal programma al progetto, dal finanziamento alla realizzazione, dalla messa in opera al monitoraggio. Un consenso dinamico, dunque, ed allargato a tutti i soggetti sociali coinvolti.

Occorre comprendere che per un decisore pubblico è oggi estremamente importante garantire la massima partecipazione della popolazione interessata da un progetto. Il problema è, infatti, quello di raggiungere e coinvolgere quella "maggioranza silenziosa" che spesso non prende posizione, relativizzando così il ruolo delle sempre presenti "minoranze rumorose".

Numerose indagini dimostrano che il conflitto coinvolge soprattutto i cosiddetti "dirimpettai", coloro cioè le cui abitazioni si trovano a più breve distanza dagli insediamenti programmati o realizzati. Ebbene, sarà opportuno che un'opinione in merito alla necessità, alle caratteristiche, alla qualità degli impianti, alle contropartite in termini di occupazione e servizi per la collettività, la sviluppino anche i residenti dell'intorno più vasto su cui insiste il progetto. Questa responsabilità (e non solo opportunità) non può che competere a chi pianifica, progetta, opera sul territorio. Il processo decisionale dovrebbe comunque avvalersi di momenti di concertazione collettiva gestiti da mediatori "super partes", che garantirebbero la valutazione di tutte le possibili opzioni tra cui quella nulla (rinuncia alla realizzazione dell'impianto).

In ambito nord-europeo questo tipo di riflessione sta trovando cittadinanza all’interno delle politiche pubbliche territoriali. Il ricorso a strumenti per la produzione del consenso, sia che comportino l’allargamento della visibilità del progetto, sia che prevedano il coinvolgimento dei soggetti locali fin dalla fase della progettazione, non è più un fatto episodico (tab. 7).

Mantenendo l'attenzione sulla necessità di prevenire il conflitto si può addirittura pensare ad un processo di autocandidatura delle comunità locali ad ospitare impianti spesso sgraditi. Si stempererebbe il dramma dell'imposizione, che determina spesso prese di posizione oltranziste e si perverrebbe ad una sorta di responsabilizzazione collettiva preventiva rispetto alla valutazione costi-benefici dell'intervento.

Appare evidente che solo un'intensificazione del dialogo con l'utenza può garantire a chi programma le scelte localizzative di ridurre al minimo il rischio di opposizione durante la fase realizzativa o addirittura di blocco totale dell'opera.

Si possono prevedere eventuali "effetti boomerang" (sviluppo di coinvolgimenti antagonisti anche là dove tutto si sarebbe svolto senza intoppi)? Forse, specialmente in alcune situazioni particolari, ma è probabilmente il caso di valutare positivamente la presenza di numerosi interlocutori che analizzano, comprendono, dibattono tra loro e magari rifiutano l'intervento proposto, piuttosto che trovarsi di fronte ad un contesto sociale polarizzato, dove una minoranza battagliera decide per una maggioranza assente e non in grado di intervenire nel dibattito.

Tratto dal "Rapporto sulla Situazione Sociale del Paese" a cura del Censis