I rifiuti solidi urbani: una rivoluzione annunciata


 
 

 

 

Il deficit infrastrutturale

Il panorama nazionale dello smaltimento di rifiuti solidi urbani si presenta caratterizzato da un grave ritardo di natura infrastrutturale, organizzativa e gestionale rispetto al quale si è cercato spesso di intervenire con soluzioni improntate all’emergenza, in grado di rinviare nel tempo un problema che, per gli enti locali e per gli stessi soggetti preposti alla raccolta ed allo smaltimento, è divenuto ogni giorno più pressante.

Nel nostro Paese si producono annualmente 26 milioni di tonnellate di rifiuti solidi urbani corrispondenti a circa 450 kg pro-capite (le differenze nei diversi ambiti regionali non sono particolarmente significative). Il vorticoso trend di crescita che ha caratterizzato gli anni 80 ed i primi anni 90 si è sostanzialmente stabilizzato a partire dal 1993 (nel 1991 si superavano a stento i 20 milioni di tonnellate); si può tuttavia ritenere che ciò sia dovuto più ad una depressione dei consumi finali delle famiglie piuttosto che al risultato di significative politiche volte alla riduzione ab origine dei rifiuti prodotti o al contenimento della domanda di smaltimento.

Attualmente circa l’85% dei rifiuti solidi urbani viene smaltito in discariche (di cui una buona percentuale operative solo sulla base di autorizzazioni che derogano alla normativa vigente). Si tratta di un sistema che mortifica le stesse priorità riconosciute dal Cipe in attuazione al dettato dell’Agenda 21: "limitare fin dalla fase di conferimento la quantità di rifiuti da avviare al ciclo di smaltimento, agendo successivamente per la valorizzazione delle frazioni recuperabili previo idoneo trattamento".

D’altra parte i dati disponibili non lasciano spazio ad equivoci: la raccolta differenziata non supera il 6% in peso del totale dei rifiuti prodotti; gli impianti di selezione e produzione di rdf (combustibile solido derivato dai rifiuti) e di compost trattano poco più del 3% dei rifiuti, i termocombustori (con e senza recupero energetico) smaltiscono non più del 7% in peso della massa totale prodotta. Ad una situazione complessiva che di per sé si presenta quanto mai deficitaria (basti pensare che nel resto d’Europa si raggiungono percentuali di incenerimento del 50-60% in impianti che, nel 90% dei casi garantiscono un recupero energetico), occorre aggiungere l’estrema disomogeneità dei diversi contesti regionali. Per ciò che concerne la combustione, se in regioni come l’Emilia Romagna ed il Friuli le percentuali smaltite con questa modalità possono essere considerate "interessanti" (rispettivamente 32,0% e 26,3%), nel Meridione non si va oltre l’1,5%. Nel caso degli impianti di separazione l’episodicità delle scelte si può ritenere anche maggiore: trascurando il caso dell’Umbria, dove viene separato il 43,9% dei rifiuti regionali e del Trentino Alto Adige (10,6%), le percentuali scendono drasticamente al 2,0% nel Meridione e al 2,6% nelle regioni del Nord complessivamente intese (tab.1).

I motivi di questo ritardo vanno ricercati in una somma di fattori tra cui spiccano:

– il sostanziale fallimento di quanto previsto dal Dpr 915/82 per ciò che concerne l’attività di pianificazione regionale. Al di là dei gravi ritardi, infatti, sono state spesso confuse e sovrapposte le funzioni di governo con quelle di gestione. Questo ha fatto sì che i piani rappresentassero tentativi di conciliare orientamenti politici, tecnologici ed insediativi frutto dell’emergenza piuttosto che strumenti di programmazione di lungo periodo;

– il lento ed intempestivo processo di modernizzazione delle forme di gestione dei servizi di raccolta e smaltimento. Basti pensare che la costituzione di aziende speciali in luogo delle vecchie "municipalizzate" è un fenomeno relativamente recente e tuttora in corso e che le Spa create a seguito delle più recenti disposizioni normative si contano realmente sulle dita di una mano;

– l’incidente di Seveso (luglio 1976) e alcune successive direttive in materia di prevenzione dell’inquinamento atmosferico che, almeno per ciò che concerne i termocombustori, hanno determinato un "fermo" nel ricorso a questa tecnologia;

– la particolarità delle forme con cui si è manifestata in Italia la "sindrome nimby", ovvero il rifiuto delle popolazioni insediate ad accogliere qualsivoglia progetto di impianto che avesse a che fare con lo smaltimento dei rifiuti.

Il deficit impiantistico non potrà essere colmato in tempi brevi. Se si osservano i dati relativi agli impianti di termotrattamento e di selezione esistenti e si sommano a quelli di impianti analoghi in avviamento o in costruzione si arriva a stimare una copertura della domanda di smaltimento di non più del 25,6%. Più in particolare si riuscirà ad incenerire l’11,5% dei rifiuti, a selezionarne un quantitativo analogo per la produzione di rdf e ad utilizzarne il 2,6% in compostori che utilizzano la frazione umida dei rifiuti (tab.17).

Il problema è evidentemente di natura complessa e l’incremento della dotazione infrastrutturale è solo uno, sia pur fondamentale, degli aspetti su cui intervenire. In effetti, già il Programma Triennale 1994-1996 per la Tutela Ambientale (delibera Cipe 21 dicembre 1993) individuava negli impianti a tecnologia complessa il culmine di sistemi di smaltimento multicolturali, all’interno dei quali realizzare un equilibrio tra azioni di carattere preventivo (riduzione della massa di rifiuti prodotti), interventi di recupero con conferimento selezionato (raccolta differenziata), iniziative volte alla valorizzazione dei residui (produzione e commercializzazione di rdf e compost), attività di recupero ed impiego come combustibile della frazione ad alto contenuto energetico, ricorso alla discarica per i soli sovvalli.

Le spinte al cambiamento

Il recentissimo D.L.vo 22/97 (Attuazione delle direttive 91/156/Cee sui rifiuti, 91/689/Cee sui rifiuti pericolosi e 94/62 Ce sugli imballaggi e rifiuti da imballaggio), meglio conosciuto come "Decreto Ronchi" affronta in modo organico tutta la problematica dei rifiuti, riprendendo gli aspetti culturali introdotti dal Programma Triennale.

Il Decreto è stato accolto in alcuni ambienti con entusiasmo, in altri con attendismo precauzionale: si concorda comunque sul suo portato innovativo e sulla sua capacità di intervenire in modo organico su tutti gli aspetti del problema.

Innanzitutto il decreto introduce il concetto di "gestione" dei rifiuti. Lo "smaltimento", si sostiene, "...costituisce la fase residuale della gestione dei rifiuti". Le autorità competenti vengono pertanto invitate a favorire la riduzione dei rifiuti da smaltire attraverso:

– il reimpiego e il riciclaggio;

– le altre forme di recupero per ottenere materia prima dai rifiuti;

– l’adozione di misure economiche e la determinazione delle condizioni di appalto che prevedano l’impiego dei materiali recuperati dai rifiuti al fine di favorire il mercato dei materiali medesimi;

– l’utilizzazione dei rifiuti come combustibile o come altro mezzo per produrre energia.

Il decreto ha poi il merito di introdurre alcune importanti innovazioni corredate a precise scadenze temporali tra cui:

il 1° gennaio 1999, data a partire dalla quale "...la realizzazione e la gestione di nuovi impianti di incenerimento possono essere autorizzate solo se il relativo processo di combustione è accompagnato da recupero energetico con una quota minima...stabilita con apposite norme tecniche". Questo articolo ha una sua indubbia rilevanza e sancisce l’importanza di colmare un ritardo tutto italiano in questo settore: basti pensare che attualmente attraverso i rifiuti si producono circa 350 Gwh, mentre, già il Pen del 1988 stabiliva di raggiungere gli 800 Gwh nel 1995 e i 3.500 Gwh nel 2000;

il 1° gennaio 1999, data a partire dalla quale "...è vietato smaltire i rifiuti urbani non pericolosi in regioni diverse da quelle dove gli stessi sono prodotti" (viene concessa questa possibilità per accordi precedenti o qualora l’opportunità tecnico-economica di raggiungere livelli ottimali di utenza lo richiedano). Si tratta, in buona sostanza della volontà di ribadire l’importanza del "principio di prossimità". La limitazione della possibilità di movimentare i rifiuti potrà, d’altra parte, sensibilizzare maggiormente le collettività locali in merito alla necessità di gestire nel modo migliore possibile i "propri" rifiuti negli impianti di cui giocoforza, vista la non esportabilità, avranno dovuto dotarsi.

il 1° gennaio 2000, data a partire dalla quale "...è consentito smaltire in discarica solo i rifiuti inerti...e i rifiuti che residuano dalle operazioni di riciclaggio e recupero..." (il Decreto prevede poi che possano essere smaltiti in discarica senza pericolo per la salute umana e senza pregiudizio per l’ambiente i rifiuti derivanti da incenerimento a terra, da biodegradazione di alcuni residui liquidi o fanghi, e da alcune tipologie di trattamento fisico-chimico). La norma appare quanto mai opportuna nella misura in cui tende a colmare il gap con altri Paesi europei, elimina la possibilità di continuare ad inseguire soluzioni "banali" e provvisorie al problema dello smaltimento e, non ultimo, riduce le possibilità di intervento della criminalità organizzata attraverso il cosiddetto "ciclo dei rifiuti": penetrazioni criminali nell’attività edilizia e nell’approvvigionamento di materiali da costruzione, gestione di attività estrattive e smaltimento di rifiuti in cave esaurite);

il 1° gennaio 1999, data a partire dalla quale è soppressa la tassa per lo smaltimento dei rifiuti e "...i costi relativi alla gestione dei rifiuti urbani...sono coperti dai Comuni mediante l’istituzione di una tariffa". Il provvedimento prevede che la tariffa sia commisurata al costo del servizio ma anche agli investimenti effettuati, alla quantità di rifiuti conferiti ed ai costi di gestione, in modo tale da assicurare la copertura completa dei costi di investimento e di servizio. La tariffa prevede un coefficiente di riduzione commisurato alla quantità di rifiuti avviata alla raccolta differenziata: si tratta dunque di un esempio concreto di strumento economico finalizzato al perseguimento di obiettivi ambientali;

il 16 febbraio 1999, il 16 febbraio 2001, il 16 febbraio 2003, date a partire dalle quali, in ogni Ambito Territoriale Ottimale per la gestione dei rifiuti (di norma coincidenti con il territorio delle Province), deve essere assicurata rispettivamente la raccolta differenziata del 15%, del 25% e del 35% dei rifiuti prodotti. L’introduzione del concetto di Ambito Ottimale è fondamentale in quanto definisce il contesto spaziale entro il quale i comuni devono organizzare, secondo criteri di efficienza, efficacia ed economicità la gestione dei rifiuti urbani. Il fatto che gli Ambiti coincidano con il territorio delle province è coerente con il fatto che il Decreto assegna a quest’ultime importanti funzioni di verifica, controllo e vigilanza su tutte le attività di gestione dei rifiuti. La progressività degli obblighi di raccolta differenziata ha poi il compito di consentire ai soggetti incaricati di attrezzarsi in modo adeguato per il perseguimento degli obiettivi indicati.

Il Decreto affronta poi in modo molto articolato il tema della gestione degli imballaggi post-consumo sostenendo la necessità di svolgere tale attività attraverso la riduzione a monte della produzione e dell’utilizzazione degli imballaggi, l’incentivazione del riciclaggio e del recupero di materia prima, la promozione di opportunità di mercato per l’utilizzazione degli imballaggi recuperati. Il tema è di importanza primaria in considerazione del fatto che gli imballaggi nei rifiuti costituiscono una presenza decisamente "ingombrante". Su circa 9 milioni e mezzo di imballaggi immessi sul mercato solo il 45,5% viene recuperato attraverso i diversi circuiti dei produttori e distributori. La restante quota (più di 5 milioni di tonnellate corrispondenti al 19,5% dei rifiuti smaltiti) finisce di fatto nel monte rifiuti da smaltire (tab.18).

Le nuove disposizioni normative pongono i presupposti per il superamento di questa situazione. Viene infatti vietato lo smaltimento in discarica se non per ciò che residua dal recupero e dalla selezione e viene vietata, a partire dal 1° gennaio l’immissione nel normale ciclo dei rifiuti degli imballaggi "terziari" (ossia quelli necessari per la movimentazione delle merci). Dalla stessa data gli imballaggi secondari (ossia quelli che raggruppano più confezioni di prodotto) non restituiti dal dettagliante all’utilizzatore, possono essere smaltiti solo in raccolta differenziata.

In osservanza al principio del "chi inquina paga" e con l’intento di sviluppare processi di condivisione delle responsabilità, viene assegnata alla pubblica amministrazione il compito di organizzare la raccolta differenziata e ai produttori ed agli utilizzatori l’obbligo di sostenere il costo della raccolta, della valorizzazione e dello smaltimento degli imballaggi. Quest’ultimo obiettivo viene perseguito attraverso l’obbligo, per produttori ed utilizzatori, di iscrizione a Consorzi Nazionali. Viene inoltre istituito il Conai (Consorzio nazionale imballaggi) i cui compiti sono essenzialmente quelli di definire, in accordo con le pubbliche amministrazioni interessate, gli ambiti territoriali nei quali rendere operativa la gestione, l’elaborazione di un Programma generale per la prevenzione e la gestione, l’organizzazione di campagne informative, la ripartizione, tra produttori ed utilizzatori dei costi della raccolta differenziata, del riciclaggio e del recupero, la stipula di accordi di programma con l’Anci.

La filiera dei rifiuti

Sicuramente il Decreto Ronchi pone le premesse indispensabili per una razionalizzazione e modernizzazione del settore. Il fatto che venga sancita la separazione tra i ruoli di pianificazione e programmazione da un lato e quelli di gestione dall’altro amplifica la responsabilità dei soggetti operativi. A quest’ultimi viene di fatto demandato il compito di individuare le modalità più efficaci per estrarre dai rifiuti il loro valore intrinseco attraverso la costruzione di opportune "filiere tecnologiche" e la loro progressiva integrazione.

Riguardo a quest’ultimo punto occorre sottolineare che il primo passo da compiere è quello volto a superare l’attuale livello di frammentazione delle gestioni attraverso la costituzione di società (la forma più interessante anche se tuttora poco diffusa è quella a capitale misto) che siano in grado di operare a livello dei singoli Ambiti Ottimali di Smaltimento coordinando ed integrando l’attività di soggetti economici con competenze anche molto specifiche.

Alla libera iniziativa privata potrà in questo modo essere demandata la scelta delle tecnologie più opportune per corrispondere agli specifici compiti ed obiettivi assegnati. Sarà il mercato a premiare i soggetti più efficienti e in grado di offrire soluzioni avanzate, e quest’ultimi saranno chiamati a far parte della filiera.

Con questo tipo di impostazione, dove le Regioni svolgeranno soprattutto un’azione di regolamentazione e di validazione delle scelte, saranno i soggetti di gestione ad individuare le modalità di intervento più idonee, a stabilire l’ottimale localizzazione dei nuovi impianti, a scegliere le aziende su cui puntare per "innervare" gli Ambiti Territoriali con le competenze più adeguate. In considerazione del fatto che in un prossimo futuro i costi della gestione dei rifiuti ricadranno pressoché interamente sugli utenti del servizio, e che l’efficienza e l’economicità di quest’ultimo contribuiranno a determinare l’entità delle tariffe, la nuova impostazione sembra in grado di offrire maggiori garanzie ai cittadini, aumentandone contemporaneamente il grado di coinvolgimento.

Tratto dal "Rapporto sulla Situazione Sociale del Paese" a cura del Censis