Il deficit
infrastrutturale
Il panorama nazionale dello
smaltimento di rifiuti solidi urbani si presenta
caratterizzato da un grave ritardo di natura
infrastrutturale, organizzativa e gestionale rispetto al
quale si è cercato spesso di intervenire con soluzioni
improntate all’emergenza, in grado di rinviare nel
tempo un problema che, per gli enti locali e per gli
stessi soggetti preposti alla raccolta ed allo
smaltimento, è divenuto ogni giorno più pressante.
Nel nostro Paese si producono
annualmente 26 milioni di tonnellate di rifiuti solidi
urbani corrispondenti a circa 450 kg pro-capite (le
differenze nei diversi ambiti regionali non sono
particolarmente significative). Il vorticoso trend di
crescita che ha caratterizzato gli anni 80 ed i primi
anni 90 si è sostanzialmente stabilizzato a partire dal
1993 (nel 1991 si superavano a stento i 20 milioni di
tonnellate); si può tuttavia ritenere che ciò sia
dovuto più ad una depressione dei consumi finali delle
famiglie piuttosto che al risultato di significative
politiche volte alla riduzione ab origine dei
rifiuti prodotti o al contenimento della domanda di
smaltimento.
Attualmente circa l’85% dei rifiuti
solidi urbani viene smaltito in discariche (di cui una
buona percentuale operative solo sulla base di
autorizzazioni che derogano alla normativa vigente). Si
tratta di un sistema che mortifica le stesse priorità
riconosciute dal Cipe in attuazione al dettato dell’Agenda
21: "limitare fin dalla fase di conferimento la
quantità di rifiuti da avviare al ciclo di smaltimento,
agendo successivamente per la valorizzazione delle
frazioni recuperabili previo idoneo trattamento".
D’altra parte i dati disponibili
non lasciano spazio ad equivoci: la raccolta
differenziata non supera il 6% in peso del totale dei
rifiuti prodotti; gli impianti di selezione e produzione
di rdf (combustibile solido derivato dai rifiuti) e di
compost trattano poco più del 3% dei rifiuti, i
termocombustori (con e senza recupero energetico)
smaltiscono non più del 7% in peso della massa totale
prodotta. Ad una situazione complessiva che di per sé
si presenta quanto mai deficitaria (basti pensare che
nel resto d’Europa si raggiungono percentuali di
incenerimento del 50-60% in impianti che, nel 90% dei
casi garantiscono un recupero energetico), occorre
aggiungere l’estrema disomogeneità dei diversi
contesti regionali. Per ciò che concerne la
combustione, se in regioni come l’Emilia Romagna ed il
Friuli le percentuali smaltite con questa modalità
possono essere considerate "interessanti"
(rispettivamente 32,0% e 26,3%), nel Meridione non si va
oltre l’1,5%. Nel caso degli impianti di separazione l’episodicità
delle scelte si può ritenere anche maggiore:
trascurando il caso dell’Umbria, dove viene separato
il 43,9% dei rifiuti regionali e del Trentino Alto Adige
(10,6%), le percentuali scendono drasticamente al 2,0%
nel Meridione e al 2,6% nelle regioni del Nord
complessivamente intese (tab.1).
I motivi di questo ritardo vanno
ricercati in una somma di fattori tra cui spiccano:
– il sostanziale fallimento di
quanto previsto dal Dpr 915/82 per ciò che concerne l’attività
di pianificazione regionale. Al di là dei gravi
ritardi, infatti, sono state spesso confuse e
sovrapposte le funzioni di governo con quelle di
gestione. Questo ha fatto sì che i piani
rappresentassero tentativi di conciliare orientamenti
politici, tecnologici ed insediativi frutto dell’emergenza
piuttosto che strumenti di programmazione di lungo
periodo;
– il lento ed intempestivo
processo di modernizzazione delle forme di gestione
dei servizi di raccolta e smaltimento. Basti pensare
che la costituzione di aziende speciali in luogo delle
vecchie "municipalizzate" è un fenomeno
relativamente recente e tuttora in corso e che le Spa
create a seguito delle più recenti disposizioni
normative si contano realmente sulle dita di una mano;
– l’incidente di Seveso (luglio
1976) e alcune successive direttive in materia di
prevenzione dell’inquinamento atmosferico che,
almeno per ciò che concerne i termocombustori, hanno
determinato un "fermo" nel ricorso a questa
tecnologia;
– la particolarità delle forme
con cui si è manifestata in Italia la "sindrome
nimby", ovvero il rifiuto delle popolazioni
insediate ad accogliere qualsivoglia progetto di
impianto che avesse a che fare con lo smaltimento dei
rifiuti.
Il deficit impiantistico non potrà
essere colmato in tempi brevi. Se si osservano i dati
relativi agli impianti di termotrattamento e di
selezione esistenti e si sommano a quelli di impianti
analoghi in avviamento o in costruzione si arriva a
stimare una copertura della domanda di smaltimento di
non più del 25,6%. Più in particolare si riuscirà ad
incenerire l’11,5% dei rifiuti, a selezionarne un
quantitativo analogo per la produzione di rdf e ad
utilizzarne il 2,6% in compostori che utilizzano la
frazione umida dei rifiuti (tab.17).
Il problema è evidentemente di
natura complessa e l’incremento della dotazione
infrastrutturale è solo uno, sia pur fondamentale,
degli aspetti su cui intervenire. In effetti, già il
Programma Triennale 1994-1996 per la Tutela Ambientale
(delibera Cipe 21 dicembre 1993) individuava negli
impianti a tecnologia complessa il culmine di sistemi di
smaltimento multicolturali, all’interno dei quali
realizzare un equilibrio tra azioni di carattere
preventivo (riduzione della massa di rifiuti prodotti),
interventi di recupero con conferimento selezionato
(raccolta differenziata), iniziative volte alla
valorizzazione dei residui (produzione e
commercializzazione di rdf e compost), attività di
recupero ed impiego come combustibile della frazione ad
alto contenuto energetico, ricorso alla discarica per i
soli sovvalli.
Le spinte al
cambiamento
Il recentissimo D.L.vo 22/97
(Attuazione delle direttive 91/156/Cee sui rifiuti,
91/689/Cee sui rifiuti pericolosi e 94/62 Ce sugli
imballaggi e rifiuti da imballaggio), meglio conosciuto
come "Decreto Ronchi" affronta in modo
organico tutta la problematica dei rifiuti, riprendendo
gli aspetti culturali introdotti dal Programma
Triennale.
Il Decreto è stato accolto in alcuni
ambienti con entusiasmo, in altri con attendismo
precauzionale: si concorda comunque sul suo portato
innovativo e sulla sua capacità di intervenire in modo
organico su tutti gli aspetti del problema.
Innanzitutto il decreto introduce il
concetto di "gestione" dei rifiuti. Lo
"smaltimento", si sostiene,
"...costituisce la fase residuale della gestione
dei rifiuti". Le autorità competenti vengono
pertanto invitate a favorire la riduzione dei rifiuti da
smaltire attraverso:
– il reimpiego e il riciclaggio;
– le altre forme di recupero per
ottenere materia prima dai rifiuti;
– l’adozione di misure
economiche e la determinazione delle condizioni di
appalto che prevedano l’impiego dei materiali
recuperati dai rifiuti al fine di favorire il mercato
dei materiali medesimi;
– l’utilizzazione dei rifiuti
come combustibile o come altro mezzo per produrre
energia.
Il decreto ha poi il merito di
introdurre alcune importanti innovazioni corredate a
precise scadenze temporali tra cui:
– il 1° gennaio 1999, data a
partire dalla quale "...la realizzazione e la
gestione di nuovi impianti di incenerimento possono
essere autorizzate solo se il relativo processo di
combustione è accompagnato da recupero energetico con
una quota minima...stabilita con apposite norme
tecniche". Questo articolo ha una sua
indubbia rilevanza e sancisce l’importanza di
colmare un ritardo tutto italiano in questo settore:
basti pensare che attualmente attraverso i rifiuti si
producono circa 350 Gwh, mentre, già il Pen del 1988
stabiliva di raggiungere gli 800 Gwh nel 1995 e i
3.500 Gwh nel 2000;
– il 1° gennaio 1999, data a
partire dalla quale "...è vietato smaltire i
rifiuti urbani non pericolosi in regioni diverse da
quelle dove gli stessi sono prodotti" (viene
concessa questa possibilità per accordi precedenti o
qualora l’opportunità tecnico-economica di
raggiungere livelli ottimali di utenza lo richiedano).
Si tratta, in buona sostanza della volontà di
ribadire l’importanza del "principio di
prossimità". La limitazione della possibilità
di movimentare i rifiuti potrà, d’altra parte,
sensibilizzare maggiormente le collettività locali in
merito alla necessità di gestire nel modo migliore
possibile i "propri" rifiuti negli impianti
di cui giocoforza, vista la non esportabilità,
avranno dovuto dotarsi.
– il 1° gennaio 2000, data a
partire dalla quale "...è consentito smaltire in
discarica solo i rifiuti inerti...e i rifiuti che
residuano dalle operazioni di riciclaggio e
recupero..." (il Decreto prevede poi che
possano essere smaltiti in discarica senza pericolo
per la salute umana e senza pregiudizio per l’ambiente
i rifiuti derivanti da incenerimento a terra, da
biodegradazione di alcuni residui liquidi o fanghi, e
da alcune tipologie di trattamento fisico-chimico). La
norma appare quanto mai opportuna nella misura in cui
tende a colmare il gap con altri Paesi europei,
elimina la possibilità di continuare ad inseguire
soluzioni "banali" e provvisorie al problema
dello smaltimento e, non ultimo, riduce le
possibilità di intervento della criminalità
organizzata attraverso il cosiddetto "ciclo dei
rifiuti": penetrazioni criminali nell’attività
edilizia e nell’approvvigionamento di materiali da
costruzione, gestione di attività estrattive e
smaltimento di rifiuti in cave esaurite);
– il 1° gennaio 1999, data a
partire dalla quale è soppressa la tassa per lo
smaltimento dei rifiuti e "...i costi relativi
alla gestione dei rifiuti urbani...sono coperti dai
Comuni mediante l’istituzione di una tariffa".
Il provvedimento prevede che la tariffa sia
commisurata al costo del servizio ma anche agli
investimenti effettuati, alla quantità di rifiuti
conferiti ed ai costi di gestione, in modo tale da
assicurare la copertura completa dei costi di
investimento e di servizio. La tariffa prevede un
coefficiente di riduzione commisurato alla quantità
di rifiuti avviata alla raccolta differenziata: si
tratta dunque di un esempio concreto di strumento
economico finalizzato al perseguimento di obiettivi
ambientali;
– il 16 febbraio 1999, il 16
febbraio 2001, il 16 febbraio 2003, date a partire
dalle quali, in ogni Ambito Territoriale Ottimale per
la gestione dei rifiuti (di norma coincidenti con il
territorio delle Province), deve essere assicurata
rispettivamente la raccolta differenziata del 15%, del
25% e del 35% dei rifiuti prodotti. L’introduzione
del concetto di Ambito Ottimale è fondamentale in
quanto definisce il contesto spaziale entro il quale i
comuni devono organizzare, secondo criteri di
efficienza, efficacia ed economicità la gestione dei
rifiuti urbani. Il fatto che gli Ambiti coincidano con
il territorio delle province è coerente con il fatto
che il Decreto assegna a quest’ultime importanti
funzioni di verifica, controllo e vigilanza su tutte
le attività di gestione dei rifiuti. La
progressività degli obblighi di raccolta
differenziata ha poi il compito di consentire ai
soggetti incaricati di attrezzarsi in modo adeguato
per il perseguimento degli obiettivi indicati.
Il Decreto affronta poi in modo molto
articolato il tema della gestione degli imballaggi
post-consumo sostenendo la necessità di svolgere tale
attività attraverso la riduzione a monte della
produzione e dell’utilizzazione degli imballaggi, l’incentivazione
del riciclaggio e del recupero di materia prima, la
promozione di opportunità di mercato per l’utilizzazione
degli imballaggi recuperati. Il tema è di importanza
primaria in considerazione del fatto che gli imballaggi
nei rifiuti costituiscono una presenza decisamente
"ingombrante". Su circa 9 milioni e mezzo di
imballaggi immessi sul mercato solo il 45,5% viene
recuperato attraverso i diversi circuiti dei produttori
e distributori. La restante quota (più di 5 milioni di
tonnellate corrispondenti al 19,5% dei rifiuti smaltiti)
finisce di fatto nel monte rifiuti da smaltire (tab.18).
Le nuove disposizioni normative
pongono i presupposti per il superamento di questa
situazione. Viene infatti vietato lo smaltimento in
discarica se non per ciò che residua dal recupero e
dalla selezione e viene vietata, a partire dal 1°
gennaio l’immissione nel normale ciclo dei rifiuti
degli imballaggi "terziari" (ossia quelli
necessari per la movimentazione delle merci). Dalla
stessa data gli imballaggi secondari (ossia quelli che
raggruppano più confezioni di prodotto) non restituiti
dal dettagliante all’utilizzatore, possono essere
smaltiti solo in raccolta differenziata.
In osservanza al principio del
"chi inquina paga" e con l’intento di
sviluppare processi di condivisione delle
responsabilità, viene assegnata alla pubblica
amministrazione il compito di organizzare la raccolta
differenziata e ai produttori ed agli utilizzatori l’obbligo
di sostenere il costo della raccolta, della
valorizzazione e dello smaltimento degli imballaggi.
Quest’ultimo obiettivo viene perseguito attraverso l’obbligo,
per produttori ed utilizzatori, di iscrizione a Consorzi
Nazionali. Viene inoltre istituito il Conai (Consorzio
nazionale imballaggi) i cui compiti sono essenzialmente
quelli di definire, in accordo con le pubbliche
amministrazioni interessate, gli ambiti territoriali nei
quali rendere operativa la gestione, l’elaborazione di
un Programma generale per la prevenzione e la gestione,
l’organizzazione di campagne informative, la
ripartizione, tra produttori ed utilizzatori dei costi
della raccolta differenziata, del riciclaggio e del
recupero, la stipula di accordi di programma con l’Anci.
La filiera dei
rifiuti
Sicuramente il Decreto Ronchi pone le
premesse indispensabili per una razionalizzazione e
modernizzazione del settore. Il fatto che venga sancita
la separazione tra i ruoli di pianificazione e
programmazione da un lato e quelli di gestione dall’altro
amplifica la responsabilità dei soggetti operativi. A
quest’ultimi viene di fatto demandato il compito di
individuare le modalità più efficaci per estrarre dai
rifiuti il loro valore intrinseco attraverso la
costruzione di opportune "filiere
tecnologiche" e la loro progressiva integrazione.
Riguardo a quest’ultimo punto
occorre sottolineare che il primo passo da compiere è
quello volto a superare l’attuale livello di
frammentazione delle gestioni attraverso la costituzione
di società (la forma più interessante anche se tuttora
poco diffusa è quella a capitale misto) che siano in
grado di operare a livello dei singoli Ambiti Ottimali
di Smaltimento coordinando ed integrando l’attività
di soggetti economici con competenze anche molto
specifiche.
Alla libera iniziativa privata potrà
in questo modo essere demandata la scelta delle
tecnologie più opportune per corrispondere agli
specifici compiti ed obiettivi assegnati. Sarà il
mercato a premiare i soggetti più efficienti e in grado
di offrire soluzioni avanzate, e quest’ultimi saranno
chiamati a far parte della filiera.
Con questo tipo di impostazione, dove
le Regioni svolgeranno soprattutto un’azione di
regolamentazione e di validazione delle scelte, saranno
i soggetti di gestione ad individuare le modalità di
intervento più idonee, a stabilire l’ottimale
localizzazione dei nuovi impianti, a scegliere le
aziende su cui puntare per "innervare" gli
Ambiti Territoriali con le competenze più adeguate. In
considerazione del fatto che in un prossimo futuro i
costi della gestione dei rifiuti ricadranno pressoché
interamente sugli utenti del servizio, e che l’efficienza
e l’economicità di quest’ultimo contribuiranno a
determinare l’entità delle tariffe, la nuova
impostazione sembra in grado di offrire maggiori
garanzie ai cittadini, aumentandone contemporaneamente
il grado di coinvolgimento.
Tratto dal "Rapporto sulla Situazione Sociale del Paese" a cura del Censis
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