Calamità naturali e costo sociale del rischio


 
 

 

 

Ridurre la vulnerabilità per convivere col rischio

Ogniqualvolta si verifica in Italia un evento calamitoso riconducibile, almeno nelle determinanti principali, a cause naturali, si "riscopre" la congenita fragilità del territorio nazionale.

Eppure si tratta di un dato inconfutabile: l'Italia è un Paese dove l'esposizione al rischio di calamità naturali (terremoti tettonici, dissesti idrogeologici, eruzioni vulcaniche, ecc.) è particolarmente elevata pur non raggiungendo i livelli che caratterizzano alcune "aree critiche" tristemente famose a livello internazionale (pensiamo al Giappone o ad alcune aree del Messico e degli Stati Uniti).

Evidentemente su questi temi perdura un processo di rimozione collettiva, fatta salva poi la rapida e drammatica presa di coscienza del problema in occasione di eventi che, per gravità, richiamano l'attenzione dell'intera nazione sui disagi delle popolazioni colpite e sugli ingenti danni economici ed ambientali.

Una più radicata e diffusa consapevolezza del livello di esposizione al rischio avrebbe consentito, nel tempo, lo sviluppo di una adeguata politica di previsione e di prevenzione finalizzata alla riduzione della vulnerabilità del territorio. Bisogna infatti considerare che se il rischio di particolari eventi calamitosi appare in qualche modo ineluttabile, lo stesso non può dirsi dell'entità dei danni subiti.

Nella tavola 1 vengono sintetizzate alcune considerazioni di massima relative alla possibilità di prevedere e prevenire alcune tipologie di calamità naturali ed i danni da esse arrecati.

L'ineluttabilità degli eventi è sicuramente alta per terremoti ed eruzioni vulcaniche, rispetto ai quali non esiste alcuna possibilità di intervento. Diverso è il caso dei fenomeni idrogeologici ed in particolare delle alluvioni e inondazioni: si tratta infatti di eventi che si innescano sulla base di circostanze metereologiche sostanzialmente incontrollabili, ma che trovano nell'inadeguata gestione e nella scarsa manutenzione di alcuni elementi territoriali fattori intervenienti di particolare rilievo. L'opinione dei tecnici dell'Autorità di Bacino del Po in merito alle cause dirette ed indirette dell'alluvione che si è abbattuta sul Piemonte nel novembre del '94, ne offre sufficiente conferma (tav.2).

Per quanto concerne la possibilità di stimare la probabilità che tali eventi si verifichino in un determinato contesto territoriale, la ricerca scientifica ha messo a punto alcuni strumenti, basati essenzialmente sulle serie storiche a disposizione. Si conoscono di fatto le zone a rischio sismico e vulcanico ed i periodi dell'anno in cui alcuni territori sono esposti a rischi metereologici. Queste informazioni non sono purtroppo correlate con le capacità previsionali, che rimangono molto limitate nel caso di terremoti ed eruzioni. Per le alluvioni valgono considerazioni di natura differente: infatti, determinati i millimetri di pioggia che hanno interessato la parte elevata di un bacino idrografico, se ne possono prevedere le conseguenze nel territorio immediatamente più a valle.

La definizione della probabilità di un evento non è dunque sufficiente per prevedere i tempi ed i modi nei quali l'evento stesso si manifesterà. Resta da chiedersi se, almeno rispetto alla prevenzione, le attuali conoscenze in merito ai fenomeni calamitosi possono risultare di aiuto. Anche in questo caso l'analisi segue percorsi differenti: mentre per quanto concerne terremoti ed eruzioni la prevenzione è indispensabile per limitare i danni ma non può nulla contro gli eventi stessi, nel caso delle alluvioni si può ritenere a tutti gli effetti che percorsi di prevenzione adeguati possano limitare o addirittura impedire lo svilupparsi di fenomenologie idrogeologiche pericolose o devastanti.

Fondamentalmente diverso e legato al concetto di vulnerabilità del territorio è il caso della prevenzione dei danni arrecati. Dal punto di vista strettamente teorico i danni alle persone possono essere limitati e addirittura evitati nel caso di alluvioni e di eruzioni vulcaniche. Anche volendo prescindere da considerazioni in merito alla manutenzione dei suoli o all'opportunità o meno di edificare in aree a rischio vulcanico, occorre tener conto che, in entrambi i casi, esiste una reale possibilità di allertare per tempo le popolazioni ed organizzare evacuazioni o sistemi di difesa. Per i terremoti di origine tettonica la situazione si presenta differente: l'evento si manifesta all'improvviso e l'allarme non può arrivare in tempo utile per consentire azioni di difesa. Nella tavola 1 si è scelto di attribuire alla modalità in questione il valore "medio" in riferimento al fatto che la vulnerabilità risulta fortemente ridotta nel caso di centri urbani realizzati con tecniche antisismiche.

Ragionamenti analoghi valgono per i danni alle cose, anche se per le eruzioni vulcaniche e per i fenomeni idrologici la possibilità di prevenzione, a fronte del verificarsi dell'evento, si presenta più limitata.

Una riflessione a parte richiede l'esame delle possibilità reali di intervento nel nostro contesto spazio-temporale. Innanzitutto diremo che la possibilità attuale di prevenire i danni causati da terremoti di particolare intensità rimane nella maggior parte dei casi molto bassa. Le cause di ciò sono da ricercare nella mancata affermazione e diffusione di una adeguata "cultura antisismica", quasi che la discontinuità con cui si verificano i movimenti tellurici nel nostro Paese (peraltro in molti casi in grado di determinare situazioni drammatiche) non sia sufficiente né per indurre governi, amministratori, costruttori ad incrementare l'offerta di sicurezza, né per convincere i cittadini ad aumentarne la domanda.

Per quanto concerne le alluvioni, non si può che ritenere "alta" la possibilità attuale di evitare che tali fenomeni si trasformino in vere e proprie stragi. Se questo avviene, ed è il caso dell'alluvione del novembre '94 in Piemonte, è evidente che esistono precise responsabilità. Come abbiamo visto tali fenomeni sono prevedibili e in buona parte prevenibili. A maggior ragione devono esserlo i danni da essi arrecati. Un'alluvione potrà danneggiare i beni immobili, le colture, le infrastrutture, ma non è pensabile che nel contesto socio-economico e territoriale delle regioni italiane assuma i connotati di vera e propria calamità determinando decine di vittime.

A questo proposito l'attuazione della legge 225/92 dovrebbe garantire, attraverso la predisposizione dei Piani di protezione civile, una risposta coerente al problema. L'obiettivo da porsi consiste nella pianificazione degli interventi in tre settori chiave: la sistemazione idrogeologica ed idraulica del territorio, la regolamentazione d'uso delle aree inondabili, la predisposizione di strumenti e procedure atti a diramare per tempo gli allarmi, ad organizzare i soccorsi e a predisporre eventuali evacuazioni di popolazione che risultino realmente perseguibili e di minor impatto possibile sulle comunità locali sottoposte a calamità.

A quest'ultimo riguardo sembra interessante un riferimento al caso del Piano nazionale d'emergenza per l'area vesuviana. Si tratta di un piano interamente basato sull'evacuazione, unica reale difesa in caso di eruzioni a carattere esplosivo. La sua singolarità rispetto ad altri piani consiste nel suo carattere nazionale. Sono stati infatti previsti, oltre alle modalità di trasporto ed alla logistica complessiva dell'operazione, "gemellaggi" con comuni di altre regioni finalizzati al trasferimento di intere comunità, che manterrebbero così la propria originaria coesione sociale. L'idea di un piano nazionale per affrontare un'eventuale emergenza Vesuvio è indubbiamente nuova e affascinante. Si tratta ora di lavorare per l'informazione delle popolazioni (dell'area vesuviana e dei comuni di accoglienza) e per la creazione del consenso necessario alle operazioni: il Vesuvio resterà probabilmente tranquillo per 10 o 20 anni ancora, ma un suo eventuale risveglio concederà solo poche settimane di tempo. E' dunque fondamentale che ognuno sappia reagire in tempi brevi sulla base delle disposizioni che verranno impartite.

Il costo delle calamità naturali

E' estremamente complicato addentrarsi nella giungla dei provvedimenti normativi relativi agli interventi dello Stato a seguito di calamità naturali. Questo vale in particolare per la determinazione del costo degli interventi e per la loro ripartizione nel tempo. Ordinanze e decreti emessi in regime di emergenza vengono convertiti in leggi di spesa, si istituiscono fondi speciali, si ripartiscono le competenze su più anni, si attribuiscono gli stanziamenti ad enti differenti.

In due occasioni si è tentato di ricostruire in serie storica il costo degli stanziamenti per calamità naturali: nel 1989, quando una commissione istituita presso il Ministero del Tesoro ha quantificato l'impegno finanziario dello Stato dal 1968 al 1989 e nel 1991, quando il Servizio Geologico Nazionale, estendendo i dati contenuti nel rapporto del Ministero ha ricostruito gli stanziamenti dal secondo dopoguerra fino al 1990.

Oggi, alla luce di questi studi e a seguito dell'esame della spesa per gli eventi più recenti si è in grado di stimare in circa 198.000 miliardi gli stanziamenti complessivi relativi agli ultimi 47 anni (tab. 14): ciò equivale ad una spesa di più di 4.000 miliardi l'anno in lire '94.

E' sostanzialmente inutile tentare un'analisi dell'andamento della spesa nel tempo, procedendo essa ad impulsi sulla base del verificarsi degli eventi calamitosi. Occorre poi aggiungere che il terremoto della Campania e Basilicata del 1981, determinando circa la metà degli stanziamenti complessivi, relativizza qualunque ragionamento sulla ripartizione dei fondi per regione o per tipologia di evento. Non a caso si stima che il 51,8% degli stanziamenti dal dopoguerra sia andato all'Italia meridionale (tab. 14) e che i terremoti di origine tettonica abbiano contribuito alla spesa per calamità in misura superiore al 74% del totale (tab. 15).

L'intervento statale conseguente al verificarsi di calamità naturali si dispiega, soprattutto in relazione agli eventi più gravi su più anni (addirittura, in alcuni casi, su decine di anni). Le ragioni sono da ricercare nel fatto che l'intervento presenta in genere tre fasi:

- la fase degli interventi di emergenza e di pronto soccorso necessari per far fronte all'evento calamitoso, da attuare nel breve termine e con particolare riferimento ai disagi delle popolazioni interessate;

- la fase della ricostruzione delle opere infrastrutturali e del patrimonio edilizio danneggiato o distrutto, nonché della ripresa delle attività economiche interrotte;

- la fase cosiddetta "di sviluppo", nel corso della quale l'evento calamitoso rappresenta l'occasione per intervenire sulla situazione preesistente dotando il territorio di infrastrutture a nuova funzionalità e rinvigorendo la struttura abitativa ed economica locale.

Proprio quest'ultima fase ha determinato, soprattutto in relazione agli eventi più disastrosi, le maggiori perplessità. Finanziamenti che si susseguono per decine d'anni sulla base di vecchie e nuove leggi di spesa, quando l'emergenza rappresenta ormai un lontano ricordo, finiscono facilmente per assumere il carattere di trasferimenti di assistenza ordinaria. Sarebbe importante che, almeno in questa fase, venissero adottati dei sistemi di monitoraggio e valutazione degli esiti degli interventi attuati. Se si può ritenere comprensibile che durante l'emergenza (assistenza alla popolazione e ripristino della funzionalità del territorio) la stima del fabbisogno sia approssimativa (e come tale immediatamente reiterabile) e difficilmente valutabile negli esiti, ciò non appare altrettanto accettabile per gli interventi di terza fase, che richiederebbero la massima oculatezza in riferimento all'effettivo fabbisogno.

 

Dissesto idrogeologico: pianificare l'emergenza

Molto è stato fatto, negli ultimi 30-40 anni, nel settore della regimazione idraulica. Si è trattato, tuttavia, nella quasi totalità dei casi, di un incremento delle difese passive, sia che ciò comportasse la realizzazione di nuove arginature e sponde, sia che determinasse interventi in alveo per il miglioramento della capacità idraulica di fiumi e torrenti. Questo ha fatto sì che i corsi d'acqua assumessero sempre più le caratteristiche di sistemi semi-naturali, il cui funzionamento è strettamente legato al tipo di interventi subito. Indubbiamente le difese passive hanno contribuito ad una valorizzazione economica di vaste porzioni di territorio ed hanno altresì eliminato il rischio idraulico ordinario, quello a cui si ritenevano esposte le popolazioni che con i fiumi avevano un rapporto di conoscenza innervato da una marcata diffidenza.

In occasione di eventi alluvionali di straordinaria violenza (quale quello che si è verificato in Piemonte nel novembre 1994) tali sistemi semi-naturali a difesa passiva manifestano tuttavia un'eccessiva rigidità. Quest'ultima, unita alla perdita della memoria del rischio da parte delle popolazioni, finisce per amplificare i danni legati ad eventi metereologici di particolare intensità.

In passato la ricostruzione post-alluvioni è sempre stata orientata, sulla spinta dell'emergenza, alla riproposizione di identiche strategie di difesa. Ne è conseguito, in coincidenza con fenomeni analoghi, un aumento parallelo dei danni provocati e della spesa pubblica ad essi destinata.

Oggi, l'alluvione del Piemonte rappresenta un banco di prova per testare una nuova strategia di intervento. La legge 183/89 per la difesa del suolo ha istituito le autorità di bacino, enti incaricati di pianificare e coordinare gli interventi sull'intero ciclo delle acque dei bacini idrografici. Tali organismi, finalmente operativi dopo un avvio difficoltoso durato alcuni anni, hanno la possibilità di definire un sistema di interventi che miri a prevenire i danni riducendo la vulnerabilità del territorio. Si tratta di un passaggio importante nel corso del quale viene messo in discussione un modello di intervento basato su costose azioni infrastrutturali tese ad abbattere il rischio oltre la sua soglia fisiologica "addomesticando" gli alvei e le sponde di fiumi e torrenti che risultano poi difficilmente imbrigliabili in caso di eccezionali precipitazioni.

La legge 183/89 rende disponibili i finanziamenti per gli interventi ordinari di difesa del suolo a livello di bacino. La tabella 16 illustra come, nel tempo, attraverso le leggi finanziarie che vanno dall'89 al '94, tali finanziamenti si siano progressivamente ridotti. Per contro, la tabella 17iporta le assegnazioni per gli interventi straordinari dal '90 al '94; come si vede ci troviamo di fronte ad un finanziamento straordinario di ammontare ben superiore rispetto a quello assegnato per la realizzazione dei programmi di pianificazione preliminare.

La recente alluvione del Piemonte ripropone il problema degli interventi straordinari, che tuttavia viene affrontato con una sostanziale differenza rispetto al passato. La legge 22/95 ("Interventi urgenti a favore delle zone colpite dalle straordinarie avversità atmosferiche e dagli eventi alluvionali della prima decade del mese di novembre 1994"), ha individuato il Piano Stralcio 45 per la realizzazione degli interventi necessari al ripristino dell'assetto idraulico, alla eliminazione delle situazioni di dissesto idrogeologico e alla prevenzione dei rischi idrogeologici nonché al ripristino delle aree di esondazione.

Il Ps 45 si inserisce a pieno titolo nell'attività di pianificazione avviata dall'Autorità di Bacino del Fiume Po in quanto si pone l'obiettivo di pervenire, in tempi rapidi, ad una significativa riduzione del rischio idrogeologico. D'altra parte, l'Autorità ha sempre identificato la pianificazione di bacino come un momento processuale, all'interno del quale, evidentemente, può trovare corretto inserimento un piano d'emergenza.

Il PS 45 intende far sì che l'attività dell'Autorità si integri sempre più con quella degli altri soggetti che concorrono alla trasformazione del territorio. A questo fine è stata predisposta un'ampia divulgazione dei contenuti del Piano e sono stati promossi momenti di confronto con le amministrazioni regionali.

La principale preoccupazione dell'Autorità di Bacino, stante la definizione di un'insieme di azioni rese necessarie dalla recente alluvione, consiste comunque nel tentativo di far sì che la ricostruzione delle zone alluvionate avvenga in sostanziale congruenza con il processo di pianificazione in corso.

Le somme stanziate dalle leggi 22/95 ("Interventi urgenti") e 35/95 ("Misure urgenti per la ricostruzione e la ripresa delle attività produttive") sono elevate: rispettivamente 1.400 miliardi (per il 1994) e 7.372 miliardi (con competenze dal 1995 al 2000). I criteri di ripartizione che utilizza il PS 45 sembrano tuttavia offrire sufficienti garanzie che gli investimenti vadano nella direzione di una riduzione della vulnerabilità del territorio piuttosto che determinare controeffetti negativi al riguardo, come tante volte è avvenuto in passato.

Tratto dal "Rapporto sulla Situazione Sociale del Paese" a cura del Censis